文章資料來源：

• 永續溝通與知識平台 – CSRone 永續智庫 https://csrone.com/topics/8498

             作者：CSRone 何亭儀

越發嚴峻的氣候災害、人口壓力、地方衝突與自然系統破壞，已導致全球糧食不安全率逐年上升。為此，聯合國糧農組織長年推動農糧系統轉型，去年剛結束的 COP28 中，第一份簽署的更是《COP28 永續農業、韌性糧食系統與氣候行動宣言》，台灣也發布多項政策，希望走向永續農業。但究竟永續農業是什麼？目前的政策與趨勢中，永續農業又是以哪些樣態呈現？此篇文章將透過重要性切入，帶您認識關於永續農業的發展政策，以及國內外的重要趨勢議題。

「健康一體化」策略下永續農業的重要性

全球大流行的 Covid-19 疫情後，聯合國機構「跨政府生物多樣性與生態系服務平台」（IPBES）的幾位科學家，開始呼籲世界各國應該要採用「健康一體化」（One Health）策略，關注除人類健康以外的環境、 生物健康等。而 2022 年時，聯合國糧農組織、世界衛生組織、世界動物衛生組織、聯合國環境署即針對此概念，共同推出了行動計畫書，推行環境、動物與人類的健康是緊密相連的，唯有更加強壯的環境與生產方式，我們才能獲取更加健康的飲食，藉此產生更有韌性的衛生體系。

而據聯合國糧農組織（FAO）統計，在人類活動中，農業生產就佔據了 1/3 以上的土地和近 75% 的可用淡水，是地球生態系的重要影響者。因此，近年各國也越加強調農業以及糧食系統生產的永續性，如歐盟提出的《歐洲綠色政綱》（European Green Deal），以永續農業為目的，強調農糧生產系統上對經營管理、農業製品利用效率與關注動物福祉，凸顯出農業的永續與韌性在生產系統中的重要性。

永續農業的發展與定義

自 20 世紀的綠色革命（green revolution）以來，化學合成肥料與農藥、基因改造作物、農業機具的投入，以及基於慣行農法的耕種模式，讓全球作物產量在 1960 到 1995 、短短的 35 年間增加將近兩倍。但隨之而來的土地退化、水質破壞和生物多樣性減少等問題，促使 1960 年代開始發起對農業與環境的關注，永續農業也自此興起。最初由澳洲學者 McClymont 基於農業生態學的農業生產體系，提出永續農法（Sustainable farming）一詞，而韋斯傑克森（Wes Jackson）則在 1980 年出版《New Roots for Agriculture》一書時，發表了「永續農業」。隨著農業運動的興起， 永續農業在1980 至 1990 年代間蓬勃發展並擴散全球，各國紛紛開始採納相關建議，如美國國會就於 1990 年的《農業法案》（Farm Bill）中，確切定義了永續農業。

近年來，在人口壓力與氣候變遷越加嚴峻之下，政府、企業和消費者感受到問題的迫切性，也越發意識到農業生態和糧食系統對環境的重要，逐步促使農業朝向永續、強化韌性邁進。聯合國 2015 年推出「2030永續發展目標」（Sustainable Development Goals, SDGs）時，已將永續農業正式列入 15 項發展目標中的第二項，希望藉由實施可增強生產力、具彈性的農作方式，協助維護生態系統，並確保所有人都有健康且安全的糧食，同時提升農業就業者的生活。

（「永續農業」的發展從 20 世紀的綠色革命後逐步成形。／資料來源：郭華仁 (2013) 農業生物多樣性與農業永續經營。製圖整理：CSRone 永續智庫）

根據美國國會法案，永續農業的定義是：「集合動植物的整合生產系統，會隨地區而有不同運用。在滿足人類需求下，也可以提高自然資源及環境的品質，有效利用不可再生資源及農業廢棄物，並整合生物循環，來進行防治、維持農場經濟，進一步提供能提升生活品質的生產方式。」而在聯合國糧農組織（FAO）的定義中則是「保護與管理自然資源，並以此方向進行技術和制度變革，來確保持續滿足人類世代需求。同時能保護土地、水源與動植物延續性，做到環境保育、科技適用、經濟可行、社會認可」。

從上述可以發現「永續農業」定義相當廣泛，同時也不斷變動，會跟著時代改變而涵蓋更多角度與需求。也因此，在此大方向下涵蓋了非常多種生產方式，從台灣較為常見的有機農業（organic agriculture)、生態性農法（ecological farming）、自然農法（natural farming）等，到近年來國際上大型公司經常採用推廣的替代農業（alternative agriculture）、再生農法（regenerative farming）等，都算是永續農業的一種。總體來說，只要是以共同福祉為導向，要求品質與產量穩定性、關注環境安全的農業生產方式，就可以稱為永續農業。

（「永續農業」是非常廣泛的名詞，同時也會不斷變動，會跟著時代改變而涵蓋更多的角度與需求，在大方向下涵蓋多種生產方式。／資料來源：林俊義 2005 永續農業之理念與發展策略。合理化施肥專刊，第 121 號，1-4頁。製圖整理：CSRone 永續智庫）

而為了達到保護生態系統，同時滿足世代間需求之目的，並呼應聯合國「2030 永續發展目標」，加強平衡社會、環境、經濟三大議題，聯合國糧農組織（FAO）也持續推動永續糧食與農業（Sustainable Food and Agriculture），更在《創造永續糧食及農業的共同願景》中提出以下五大原則，來確保糧食安全的供應、取得、利用和穩定性，提供各國政府永續農業的前進方向。

1. 提高資源利用效率
2. 保存、保護和增強自然生態系統
3. 保護和改善鄉村生計和社會福祉
4. 增強民眾、社區和生態系統的韌性
5. 促進自然和人類系統的良好治理

永續農業的相關政策與趨勢案例

1. 糧食健康與安全性

永續農業強調參與系統的每個人都可以發揮作用，力求將健康環境、經濟能力以及社會公平三個目標融入工作中。也因此，不論是源頭的生產者、中間的物流與製造、尾端的販售商，甚至是產品的消費者，對於系統而言都有其影響性。而近年越發嚴重的食物安全事件，也讓消費者開始提升對農業與飲食生產的關注。

根據全球洞察與策略公司 GlobeScan 與非營利糧食系統轉型組織 EAT 合作的「Grains of Truth」消費者研究調查，2024的年度報告裡，發現世界各地的消費者對於食物系統中最擔憂的問題，前 2 名包含農業生產上農藥與肥料的利用與營養不良，兩者並列，前者的比重更高達75%。由此可發現，對各地消費者而言，農業生產的安全性，確實是目前的首要問題之一。

台灣因應國際對糧食生產安全的重視，以及逐步降低化學農藥風險的趨勢，農業部也曾於 2017 年推出「化學農藥十年減半」政策，其中就涵蓋了（1）強化綜合管理，鼓勵友善農業；（2）汰除風險農藥，強化分級管理；（3）制訂配套法則，逐步達成減半這三大面向。不過，根據 2023 年農業部防檢署提供的最新版政策行動書，雖然因為禁用劇毒農藥、總體風險有所下降；但到 2022年為止，整體化學農藥使用量反較基期年（2014－2016 年的平均值）更多，友善耕種與有機栽培的土地面積增長幅度也極低──2022 年全台總體農耕地面積佔比僅 2.49%。而可使用化學農藥種類的減少，與長久以來的使用習慣，都讓農民高度依賴特定農藥，將可能加速田間病蟲害產生抗藥性，不管以環境永續或降低生產風險的角度來說都將是威脅。

但因應逐步增加的氣候風險與多變的病蟲害，結合台灣農業長期以來的勞動力老化減少、農業土地破碎狹小等問題，似乎都讓推動永續農業難以達成。面對目前的政策難題，或許可以向外參考法國過去的經驗。

自 19 世紀開始波爾多劑（殺菌劑）被發現後，法國便大量在葡萄田中噴灑農藥，更在二戰後產生嚴重依賴，以致法國曾一度是全歐洲農藥用量最高，世界用量排名第四的國家。隨著農藥的危害逐漸受到重視，加上民間團體的呼籲，法國政府於 2007 年推出的「格雷內勒（Grenelle）新環境政策」中，首度提出了「Ecophyto 計劃」，預計到 2018 年要讓農藥用量減半。不過面對氣候變遷及各種執行問題，縱然推行多項方案，當地的農藥用量仍無法減低。

後來 2014 年遇上資深務農者的大量退休潮，法國隨即在各地進行教學，想藉此培養新農人採用生態農法；更於同年通過《未來農糧林法》（Loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt），設下於 2025 年前達成 20 萬戶農家採用生態農法的目標。有了前置政策措施搭配，政府在 2015 年宣布將「Ecophyto II」期限延後，預計到 2020 年先減少 25% 農藥用量，2025 年再達成減半。新計畫中除了原有預算外，十三大區每年各還增列 3,000 萬歐元，來協助轉變耕作習慣；同時，在全國安排大量監測員，分散在 15,000 多個農地，將病蟲害現況發表在健康植物彙報（Bulletins de Santé du Végétal，BSV）上，協助指導員即時掌握訊息並提供回覆，以利農民做出合適措施。同時，也要求農藥販售者提供化學農藥外的方案，設置認證促使整體產業鏈一同肩負責任。

到了 2016 年，法國更正視農民的反彈，通過《生物多樣性法案》促使農藥使用的禁止常態化，就此因應未來需求與保護蜂群。不過，就算法國的多方性政策一度有所成效，但到了 2021 年時也因氣候問題而效果打折。因此，法國政府今年除了提出「AMBITION BIO 2027」希望提升國內有機食品消費，藉此鼓勵生產端。同時也重新提出「Ecophyto 2030」──預計投入 2.5 億歐元，進而尋找更多替代性策略，並且改為滿足農民需求，在沒有解決方案前將緩和禁令。更將原本的衡量指標，改為與歐盟執委會「農藥永續利用（SUR）提案」相同的農藥減量衡量工具 HRI1，相應來說，比起實際減量更接近風險減半。

回頭來看，法國的農藥減半策略仍在不斷地調整，雖目前為止尚未達成減半之目標，但隨之建置的大量輔助性政策對台灣來說仍可參考。像是台灣雖設置了植物醫生制度，但目前法律仍未通過；且相對法國分佈各地的教學人員與觀測員來說，人數仍然極少。如希望能在現場即時協助農民，需要大量人員投入教育訓練，並教導正確使用替代性生物防治資材等才行。另外，相對於法國，台灣目前可使用來替代化學農藥的生物農藥種類仍然較少，雖已放寬相關申請法規，但因單種生物農藥能防治的病蟲害通常集中性高、應用範圍較小，對農民而言，若單一生物農藥無法有更多使用功能，就是成本的增加。同時，如果無法解決生物農藥，可能還需要增加施藥次數與種類的問題，對於更加高齡的農業從業者來說，只會產生更多勞力負荷，從而減少使用意願。因此，加速開放使用種類以及教育推廣的急迫性，就顯得更為重要。

2. 碳排放減少與氣候調適

除了上述的糧食安全議題外，如何透過永續農業進而協助氣候調適與碳排放減低，也是目前的重點。源自牛津大學的 Our World in Data 網站統計，全球糧食系統（Food System），也就是包含生產、加工、包裝、運輸供應鏈、土地使用等的溫室氣體排放，約占整體碳排放量的 26%。而根據聯合國政府間氣候變遷專門委員會（IPCC） 發布的《IPCC 氣候變遷與土地特別報告》（​​Special Report on Climate Change and Land）推估，全球糧食系統的溫室氣體排放，約佔據總體人為排放量的 21% 至 37%。同樣地，台灣也不可避免地面對攀升的氣候變遷風險與年年上升的災害損失，根據台灣氣候變遷推估資訊與調適知識平台計畫（TCCIP）發布研究，台灣全年平均氣溫在過去 110 年間（1911 年至2020 年）上升1.6°C，且近 30 年有加速增溫的趨勢。夏季與乾旱增長、強降雨、超強颱風等極端天氣發生頻度的提高，都正考驗著糧食系統的韌性。

為了降低氣候風險，早在 2011 年時台灣就已進行氣候變遷與農地調適之研究，希望透過建立預警與監視機制，防災與農業保險等面相來降低氣候風險，建設有復原力的農業。其中以「 農作物災害預警平台 」為例，就透過作物生理特性、不同生育階段和易致災臨界氣象條件為基礎，結合交通部中央氣象局的觀測，針對各鄉鎮市區進行災害預報，至民國 111 年時已擴增至每一鄉鎮重要作物生產區皆有預報點。而除了農地調適策略，因應 2050 年淨零排放（Net Zero）目標，農業部也於 2022 年推行「臺灣農業部門淨零排放策略」，以「減量」、「增匯」、「循環」「、綠趨勢」為四大主軸，預計 2040 年達到農業淨零碳排、農業溫室氣體減排 50% 與增加 1000 萬公噸農業碳匯等目標。

為了加速推動農業淨零排放，政府也在 2023 年推出「農業場域 ESG 專案」希望透過媒合企業 ESG 需求與農業場域專案合作，為農產業導入相應資源進行永續發展。目前規劃共有三大領域，包括淨零永續、生態保育及暖心農村，其中再細分成 9 項不同類型，目前也已有企業參與其中。如和泰集團與特生中心合作，自 2021 年發起的「台灣原生動物守護計畫」就是符合​​生態保育領域中的特定物種項目，除了支援石虎野放訓練費用、捐贈動物救援保育車等經濟協助外，也與導航商 Garmin 共同開發 TOYOTA DRIVE+ CONNECT《動物出沒熱點》──在汽車導航圖資中納入石虎出沒、動物陸殺較常出現的熱點路段資料，透過文字及語音提醒功能提醒駕駛，促使更多人參與原生動物保育。另外像大亞電纜與農田水利署的合作，協助嘉南大圳植樹綠化，帶領員工參與植樹，並且將持續 10 年捐款，每年 180 萬元用於植樹及養護經費，協助水圳綠道的整體規劃與建置之外，也創造碳匯效益，屬於淨零永續領域的其中一環。

除了台灣本地的合作案例，跨國大型企業也早在多年前開始佈局，除了因應企業的社會責任，更是為了尋求減少生產鏈中碳排放的方式。其中，因為​​再生農業（regenerative agriculture）旨在改善土壤質量，從而提高土壤吸收和固碳的能力的農業方式，許多企業選擇透過協助供應鏈中的農業生產者轉向再生農業進行減碳、減少對自然的影響，並建構更有韌性的生產鏈。在跨國顧問公司 ERM（Environmental Resources Management）今年 1 月發布的《2024 年趨勢報告：永續商業的下一步》（2024 ANNUAL TRENDS REPORT : The Next Steps for Sustainable Business）中，便提出再生農業將成為農產業價值鏈的重要組成部分。例如沃爾瑪（Walmart）就在 2023 年時，宣布將與百事（PepsiCo）進行爲期 7 年的合作，投資約 1.2 億美元於支持美國和加拿大的農民，預計到 2030 年要在超過 200 萬英畝的農田上推動和加速採用再生農業，並實現約 400 萬噸溫室氣體（GHG）的排放減少和移除；同時也與通用磨坊（General Mills）合作，透過美國國家魚類和野生動物基金會（NFWF）向當地受援組織提供財政與所需的教育和輔導資源，預計到 2030 年在美國 60 萬英畝土地上通過系統變革，支持美國向再生農業生產過渡，並提高農民的韌性與產量潛力。除企業案例外，由多達 180 個食品及飲料業龍頭共同創建的非營利組織，永續農業倡議組織平臺（SAI Platform），在 2023 時也宣布推出「Regenerating Together」全球再生農業框架，預計將透過此框架集結食品和飲料業的合作，將再生農業的模糊概念轉化為農場層面的行動，同時也強調了農民盈利能力和作物產量的重要性。

（沃爾瑪（Walmart）在 2023 年與百事（PepsiCo）進行爲期 7 年的合作，投資約 1.2 億美元於支持美國和加拿大的農民進行農業轉型。／資料來源：Walmart 官網。）

整體而言，若目前各國政府及組織都正在嘗試透過改變農業生產模式，來協助氣候調適與減低碳排放，對於企業端來說，除了面對日益嚴峻的國際規範帶來的壓力外，生產模式上的改變，之於生產鏈範圍中的環境與當地社區所帶來的影響，長期而言仍是有利的，因此有越來越多企業與組織投入其中，也是明顯的國際趨勢。不過根據合作投資者網路 FAIRR 在 2023 年針對 79 家全球農業食品公司的研究，有 63% 的公司將再生農業視為減少企業排放的機會；但在做出承諾的公司中，64% 沒有任何量化的全公司範圍目標來實現這些目標，且只有 8%  將再生農業視為機會的公司在公開報告做出財務承諾，支持其供應鏈中的農民。可見在各項透明度與制度規範上仍需要更多人關注、參與。